中央全面管治权与特区高度自治权

摘要：“一国两制 ”是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要创新，它在国家制度建设中占据着核心  地位。正确理解和平衡“ 中央全面管治权 ”和“特区高度自治权 ”，是确保“一国两制 ”成功实施的关键。 随着粤港澳大湾区战略的推进，中央政府与特区政府之间的协作日益加强，两地间的联系和沟通也愈发紧  密。在此背景下，新出台的政策不仅反映了中央与特区权力关系的协调，也展现了“一国两制 ”框架下治 理体系的适应性和发展。本文深入探讨了中央全面管治权和特区高度自治权的内容，剖析两者的关系，展 望“一国两制” 带给广大民众的福祉。

关键词：中央全面管治权；特区高度自治权；一国两制
 
 

一、引言

2022 年 7 月 1 日，习近平主席在庆祝香港回归二十五周年大会上表示，必须全面准确 贯彻“一国两制”方针，必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一，必 须落实“爱国者治港”，必须保持香港的独特地位和优势。这“四个必须”建立在对“一国 两制”香港实践之规律性特征科学认识和精准把握基础之上。只有深刻理解和准确把握“一 国两制”的实践规律，才能确保“一国两制”事业始终朝着正确的方向行稳致远（齐鹏飞， 2022）。如习近平主席所说，“一国两制”方针是我国国家治理的重大成果之一，对中央全 面管治权和特区高度自治权的认识与平衡更是贯彻“一国两制”方针的必要保障。

2019 年香港动乱是香港回归以来最严峻的局面，让香港社会和秩序遭到巨大挑战，吸 引了内地及国际的目光，“一国两制”事业也因此受到冲击。虽然现在香港动乱早已结束， 但因此事件引发的一系列问题仍然受到关注。在粤港澳共同合作发展、港澳地区融入国家发 展格局以及国际千变万化的新局势背景下，如何正确理解中央全面管治权和特区高度自治 权？如何巩固“一国两制”和香港国安法的成果？本文将解读中央全面管治权和特区高度自 治权的内容，剖析两者的关系，展望“一国两制”带给广大民众的福祉。

二、中央全面管治权

2014 年国务院发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中首次正式提 出“全面管治权”的概念。其中指出“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”。2017  年党的十九大报告中再次提到要牢牢掌握中央对香港、澳门全面管治权，要和特别行政区高 度自治权有机结合，确保“一国两制”方针不会变，不动摇。然而在全面管治权概念刚刚提 出时，学界对该概念的认识不足，并不了解如何将中央全面管治权与“一国两制”方针相结 合。与此同时香港社会也存在不满甚至反对的声音。直至 2019 年香港爆发反修例事件后， 对中央全面管治权的理解，以及如何与“一国两制”方针相结合才出现更权威的解释。

 
1. 中央全面管治权的依据与基础

（1）单一制国家的管治权

虽然我国宪法没有明确说明，但从宪法的相关条文及解释来看，我国是单一制国家，只 存在一个单一的主权，中央完整地对内对外行使管治权和主权，仅且仅有一部宪法。单一制 国家的特点是权力高度集中于中央政府，地方政府的权力由中央政府授权行使，在接受中央 领导同时要发挥主动性与积极性，而中央基于主权对地方有统一领导地位和全面的管治权力 （姚夏军，2022）。

（2）港澳回归后的管治权

港澳的回归没有改变我国单一制国家的现状，特别行政区虽然行使资本主义制度，但前 提是和内地同一主权。在香港回归谈判中邓小平强调，主权问题不是一个可以讨论的问题。 仅仅是为了落实“一国两制”方针、促进港澳回归祖国，中央政府才对港澳特别行政区授权， 下放了比内地地方政府更大的权力，即高度自治。这是一种非对称单一制，即中央政府向某 些地区下放比其他地区更大的自治权（林来梵，2018）。但高度自治权并不能改变港澳是中 国的一个地方行政区域的法律地位，没有也不可能改变中央和港澳地区之间的管治与被管  治、授权与被授权的关系（饶戈平，2012）。

（3）《中华人民共和国宪法》及特区《基本法》

我国宪法和港澳特区基本法是中央对港澳行使全面管治权重要的宪制基础。全面管治权 的内容根本上是源于我国宪法规定，我国宪法作为主权的最高体现和法律表达，适用于中国 全部领土，且在我国法律体系中具有最高法律效力的根本法，面对港澳特区也不例外。我国 宪法中关于国家主权、国防、外交、最高国家权力机关和最高国家行政机关等规定均适用于 特区，这些规定均是中央行使全面管治权的直接法律依据（萧蔚云，1990）。特区基本法是 在我国宪法基础上对宪法规定内容进行的全面授权解释，基本法也规定港澳特区依人大授权 而成立，港澳的高度自治权也来自中央授权。全国人大常委会法工委主任沈春耀就曾言，“宪 法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，共同确定特别行政区的宪制秩序，这是特区宪 制基础、宪制秩序的本质属性和基本特征。”

2. 中央全面管治权的内容

第一，中央对包括港澳特别行政区在内的所有地方拥有全面管治权。中央直接行使的权 力主要包括：组建特区政权机关，任免特区行政长官和政府主要官员；负责管理特区外交事 务与防务；在港澳特区维护国家安全和国家主权等等职权。中央直接行使的内容往往都至关 重要，涉及到主权、国防等领域，一般情况下不会轻易使用（王禹，2016）。

第二，中央对港澳的全面管治权既包含中央直接行使的权力，也同样包含授予特别行政 区的高度自治权。中央授予特区的高度自治权包含独立的行政管理权、立法权、司法权和终 审权。高度自治权来源于中央对港澳的全面管治权，是全面管治权在特区政府管理中的具现。 中央授予特区的高度自治权主要有：特区政府依基本法规定制定执行政策、管理各项行政事务；立法会作为立法机关依照法定程序制定、修改和废除法律，根据政府的提案，审核、通 过财政预算，批准税收和公共开支；特区各级法院作为司机关依法独立行使审判权等。

第三，中央对于已经授予特别行政区的高度自治权有监督的权力。具体内容包括基本法 解释权、港澳特区宪制发展决定权、人事任免权、法律备案审查权和特定事项备案权等权力。 学界认为可以分成三类：中央对港澳行使的行政管理权的监督、对立法权的监督、对司法权 的监督（冯泽华，2019）。也有学者认为根据高度自治权的内容可区分为对行政管理权、立 法权与司法权的监督；根据监督形式的不同区分为人事监督与业务监督（张强，2018）。

3. 中央全面管治权的成功实践---香港《国安法》

自 2019 年香港反修例事件发生后，如何贯彻落实好“一国两制”方针，防止此类“港  独”事件再次发生成为政府关注的焦点问题。在此基础上，中央政府出台了香港《国安法》 以应对这类危机，这是中央对港澳行使全面管治权的体现。澳门特别行政区已完成了国家安 全法的本地立法，实现了中央对港澳全面管治权与保障澳门特区高度自治权的有机结合。而 在香港，中央政府直接行使全面管治权，出台香港《国安法》， 并监督香港《国安法》的运 行，同时香港政府也积极出台相关配套法律法规，行使基本的宪制责任。这是中央对港澳行 使全面管治权的特殊案例。

三、特区高度自治权

高度自治权是指单一制国家结构下的地方行政区域自治权。在我国高度自治权是“一国两制”方针的核心与重要基础。依据《中华人民共和国宪法》和特区《基本法》，中国政府对香港特别行政区和澳门特别行政区拥有全面管治权，并授予香港特别行政区和澳门特别行 政区高度的自治权力。港澳特别行政区享有高度的自治权，除外交和国防事务属中央政府管 理外，香港特别行政区、澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。 港澳回归后的实践证明，特别行政区高度自治权是实现国家统一、维护中央权威、保证港澳 繁荣稳定的重要保障（孙国伟，2017）。

1. 高度自治权的概念与特征

（1）概念

香港特别行政区基本法第 2 条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法 的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”高度自治权就 是依据国家的授权，港澳特别行政区能够享有行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终 审权，并且其原来的社会制度、经济制度和生活方式保持不变。但是高度自治并不意味着完 全自治，且这种自治模式是由中央政府授权给予的，中央授权是港澳特区高度自治权的唯一 来源。

（2）特征
 
第一，高度自治权在自治程度及范围上都大于一般地方自治。港澳特区的高度自治涉及 到社会的方方面面，其程度之深、范围之大，如联邦的成员国和州的权力，相较也稍显逊色 （潘俊强，2011）。这种高度自治正是“一国两制”方针的体现。

第二，法治化是高度自治地方的典型特征之一。港澳回归祖国以来的高度自治权来源于 政府授权，由我国宪法和特区基本法保障，特区高度自治权法治化是地方自治权发展历程中 的宝贵经验。只有通过法治化的的途径与方式，特区高度自治权才有存在的正当性和发展的 空间。

2.高度自治权的内容

（1）行政管理权

行政管理权是港澳特别行政区行使的高度自治权之一。香港、澳门特别行政区政府享有 的行政管理权主要有：制定政策和发布命令权、政府主要负责人的任免权、提案权、社会治 安管理权、财政独立权、金融管理权、贸易管理权、航运管理权、教育管理权、科技管理权、 社会福利管理权等。

（2）立法权

立法权是港澳特别行政区行使高度自治权的重要体现之一。我国作为单一制国家，一般 只有中央政府拥有制定法律的立法权，地方政府只能根据中央的立法出台相应的地方性法规 规章。因为历史遗留问题，港澳特区作为“一国两制”方针的实施地区，中央授权给予了特 区政府在中央政府所授予的领域内独自立法的权力，且必须遵守我国宪法和特区基本法的规 定。

（3）司法权和终审权

独立的司法权和终审权，是特别行政区高度自治权的突出特色。中央政府将司法权和终 审权授予港澳特别行政区的出发点是在坚持“一国两制”方针的原则之下，为实现国家统一， 维护港澳特区繁荣稳定，实现港澳高度自治的考量。特别行政区独立的司法权和终审权，是 对传统国家结构形式的突破和创新（孙国伟 2017）。

四、中央全面管治权和特区高度自治权的关系

1. 中央全面管治权是特区高度自治权的基础和前提。中央对港澳全面管治权是全国人大授权特别行政区实行高度自治的基础，它们之间是源 与流、本与末的关系。港澳回归以来，中央恢复对港澳特区的主权，正因为中央政府拥有对 特别行政区的全面管治权，才能授权特区政府和社会行使高度自治权，高度自治权是依附于 全面管治权而存在的，而在授权过程中，中央保留了直接行使的权力部分和对港澳高度自治 权行使的监督权。如果从法理上来说，高度自治是一个相对范畴，是相对于中央权力而言， 因而也映射了中央权力（邹平学，2017）。

2. 中央全面管治权和特区高度自治权结合起来。党的十九大在阐述 “一国两制”基本 方略时指出，“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变 形、不走样。”“一国两制”方针为两者结合提供了政策基础，“一国两制”在港澳特区的 成功实践便是全面管治权和特区高度自治权相结合的生动体现。确立依法行使中央全面管治 权和特区高度自治权，坚持中央全面管治权和特区高度自治权互相尊重配合，两者并不矛盾， 而是相辅相成的关系，统一于“一国两制”方针，只有将两者有机结合起来，才能让“一国 两制”的“一国”与“两制”得到充分体现与发展。